"Archiv-vise" av Henrik Wergeland

Kontakt webmaster
/nettredaktør

Balansen mellan öppenhet och sekretess i ett öppet samhälle - svenska erfarenheter

Claes Gränström

Handlingsoffentligheten

Principen att alla medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheterna infördes i Sverige 1766 genom antagandet av den första tryckfrihetsförordningen. Denna rätt, som har kommit att kallas offentlighetsprincipen, har sedan dess utgjort en av hörnstenarna i svenska förvaltning. Offentlighetsprincipen innebär ju att allmänheten och massmedia har en rätt att ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Även om offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, till exempel genom yttrande- och meddelarfrihet, genom domstolsoffentlighet och genom offentliga sammanträden vid beslutande församlingar, menar man i allmänhet med offentlighetsprincipen oftast reglerna om allmänna handlingars offentlighet.

Dessa regler om allmänna handlingars offentlighet återfinns i andra kapitlet i tryckfrihetsförordningen, en av grundlagarna i Sverige I portalparagrafen sägs att “ till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar”. Avsikten är att genom tillgången till allmänna handlingar får allmänheten och massmedierna en allsidig och objektiv information om myndigheternas ärenden och verksamhet. Handlingsoffentligheten möjliggör en fri och upplyst debatt i skilda samhällsfrågor samtidigt som den är en väsentlig förutsättning för den medborgerliga kontrollen av att den offentliga makten utövas under lagarna.

Man brukar sammanfatta handlingsoffentligheten med att den garanterar rättssäkerheten och effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Men handlingsoffentligheten har också dessutom ett vidare syfte, nämligen som det sägs i portalparagrafen att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Den har också en stor betydelse för forskningen, kulturen och rent allmänt för det öppna samhälle som vi vill ha i Sverige. Handlingsoffentligheten fyller därmed ett syfte som informationsförsörjare i vid mening. Hos myndighetens allmänna handlingar finns en riklig tillgång till uppgifter och källmaterial om förhållanden inom såväl den offentliga verksamheten som inom den enskilda sektorn. Det brukar framhållas att insynen består av tre nivåer: ärendeinsyn, verksamhetsinsyn och kunskapsinsyn. Den första nivån är säkerligen den vanligaste förekommande i ett internationellt perspektiv. I Sverige menar man att en begränsning till någon eller några av dessa nivåer utgör en begränsning av insynsrätten. Ärendeinsynen redovisar hur varje ärende för sig är handlagt men inte hur myndigheten övergripande sköter sin verksamhet. Verksamhetsinsynen ger insyn i sådant som inte direkt hänför sig till ärenden som till exempel hantering i socialförsäkringen, tillsynen av olika miljöfrågor och ekonomiadministration. Kunskapsinsynen följer av möjligheten att begära ut handlingar som inte är begränsade till att avse till myndighetens verksamhet. Man brukar hävda att man i Sverige har de två första nivåerna och en del av tredje nivån.

Vad är en allmän handling

En handling definieras i tryckfrihetsförordningen. I Sverige består arkiven inom den offentliga sektorn av allmänna handlingar. Det är därför synnerligen viktigt att veta vad som utgör en allmän handling eftersom det är denna som skall registreras, förtecknas, eventuellt gallras etc.

En handling är en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Handlingen är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Vad som närmare avses med förvarad, inkommen respektive upprättad framgår av tryckfrihetsförordningen och det är inte plats här att utveckla detta närmare. Man kan dock säga att det har blivit svårare för arkivarier och myndigheter att avgöra vad som utgör allmän handling i olika datoriserade system. En huvudprincip är dock att allmänheten skall ha tillgång till upptagningar i samma utsträckning som myndigheterna själva; det vill säga de sammanställningar som är tillgängliga för myndigheten med tillgänglig hårdvara och mjukvara utgör allmänna handlingar och ingår i myndigheternas arkiv.

Tryckfrihetsförordningen reglerar tillhandahållandet av allmänna handlingar oavsett ålder och förvaringsställe. Således har arkivmyndigheterna att tillämpa tryckfrihetsförordningen med exakt samma regler som myndigheterna när det gäller att tillhandahålla handlingar. För medborgarna innebär detta att samma tillgänglighet råder var handlingen än förvaras - alltså ingen skillnad om handlingen förvaras hos arkivbildaren eller hos arkivmyndigheten.

Arkivlagen

En självklar förutsättning för att rätten att ta del av allmänna handlingar skall kunna utnyttjas är att det finns handlingar bevarade hos myndigheterna, att de är registrerade och förtecknade så att de kan återfinnas samt att de bevaras i ursprungligt skick (text och kontext). Arkivlagen kan sägas utgöra en följdlag till tryckfrihetsförordningen i och med att den innehåller uttryckliga regler om att allmänna handlingar skall bevaras och på vilket sätt (hur) de skall bevaras. Andra bestämmelser som fyller ut tryckfrihetsförordningen finns i arkivförordningen som reglerar förhållandena inom den statliga sektorn samt i Riksarkivets föreskrifter som meddelas med stöd av arkivförordningen. Även 15 kapitlet i sekretesslagen meddelar en rad regler om framför registrering och hantering av upptagningar för automatisk databehandling.

Arkivlagen innehåller en målsättningsparagraf som utgår från tryckfrihetsförordningens syfte samt reglerar hur allmänna handlingar skall förvaras, beskrivas, förtecknas, gallras, överföras till arkivmyndighet, om beständighet och autenticitet etc.

Sekretesslagen

Huvudregeln är att allmänna handlingar skall lämnas ut. Det finns dock en rad undantag för utlämnande i och med de skyddsintressen som räknas upp i tryckfrihetsförordningen och som motiverar undantag från huvudregeln om handlingsoffentlighet. Handlingsoffentligheten får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till:

1. Rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation,

2. Rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik,

3. Myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn,

4. Intresset att förebygga eller beivra brott,

5. Det allmännas ekonomiska intresse,

6. Skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden,

7. Intresset att bevara djur- eller växtart.

Begäran om att få ta del av en allmän handling görs av den myndighet som förvarar handlingen och som har att pröva framställningen. Detta innebär att det är antingen den arkivbildande förvarande myndigheten eller förvarande arkivmyndighet, som har tagit emot leveransen av handlingarna, som har att pröva framställningen. Statliga myndigheter är skyldiga att förr eller senare överlämna sina allmänna handlingar till en arkivmyndighet. Samma förhållande råder inom den kommunala sektorn, där den kommunala arkivmyndigheten tar emot handlingar från de kommunala myndigheterna. Enligt en regel i sekretesslagen (13 kap. 4§) gäller samma sekretess hos arkivmyndigheten som hos den arkivbildande myndigheten.

Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall noga anges i en särskild lag, vilket har kommit att bli sekretesslagen. Den nuvarande sekretesslagen trädde i kraft den 1 januari 1981. Under denna period har förvaltningen utvecklats och förändrats, vilket har medfört ett stort antal ändringar i lagen under årens lopp. Lagen har blivit alltmer omfångsrik och ökar sekretesslagens tillämpningsområde. Det har sagts att lagen har blivit allt svårare att tillämpa. Frågan har också ställts om sekretessen breder ut sig vilket skulle strida mot intentionerna och andan i tryckfrihetsförordningen. Journalistförbundet har gjort en undersökning som visar att regelverket som bär upp den svenska offentlighetsprincipen påtagligt håller på att undergrävas och försvagas.

En ny utredning har sett över sekretesslagen och kommit fram med ett förslag till en helt ny sekretesslag (SOU 2003:99). Den menar att det behövs insatser för att behålla balansen mellan öppenhet och sekretess och menar att de många ändringar som skett har lett till att sekretessen har kunnat breda ut sig utan att detta varit lagstiftarens avsikt. Den vill stärka offentlighetsprincipen bland annat genom att kopplingen mellan tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen skall innebära att lagstiftaren vid varje tillfälle noggrant avväger intresset mellan offentlighet och sekretess. Det är samtidigt viktigt att följa utvecklingen inom området.

Partsinsynen utgör ett särskilt förhållande där bestämmelserna om partsinsyn tillförsäkrar en part rätt till insyn som går längre än den som följer avtryckfrihetsförordningen. Detta följer av förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen.

Tillhandahållande hos Riksarkivet och landsarkiven

Leveransreglerna var tidigare sådana att tiden för sekretess i regel hade löpt ut vid tidpunkten för överlämnande. Denna situation har framför allt sedan omkring 1990 kraftigt förändrats av olika skäl, såsom omorganisationer, omstruktureringar, nedläggningar inom och av förvaltingar. Numera tar Riksarkivet och landsarkiven emot leveranser där handlingarna kan vara kanske bara ett par år gamla.

Riksarkivet och landsarkiven har således under de senare åren tagit emot alltmer aktuellt material, både i form av papper och som upptagningar för ADB. Vi måste som ovan framhållits alltså tillämpa samma regler om öppenhet och sekretess som hos de arkivbildande myndigheterna eftersom vi efter leverans räknas som förvarande myndighet. Samma förhållande gäller också för de kommunala arkivmyndigheterna. Medan en myndighet då har att sätta sig in i och att tillämpa de regler som gäller enbart för deras verksamhet måste arkivmyndigheterna sätta sig in i och att tillämpa samtliga områden i sekretesslagen, eftersom arkivmyndigheterna tar emot leveranser från samtliga förvaltningsområden.

Den tydliga tendensen att allt modernare material överlämnas till följd av omorganisationerna och omstruktureringarna i förvaltningen till Riksarkiv och landsarkiv innebär vidare, att arbetsuppgifter som att tillhandahålla information ur detta leverade material inte enbart till mer traditionella forskare utan även till andra delar av förvaltningen och till enskilda företag har ökat kraftigt. Ett exempel på detta är det pågående överlämnandet av kyrkobokföringsarkiv till landsarkiven fram till 1991. Landsarkiven har till följd av detta inrättat särskilda folkbokföringsenheter. Omorganisationer inom domstolsväsendet har medfört att aktuellt inskrivnings- och bouppteckningsmaterial överlämnats till landsarkiven. Även inom dessa områden har nya enheter inrättats hos landsarkiven för att kunna möta efterfrågan. Vi har fått rusta oss för att vid sidan av de mer traditionella tillhandahållandeuppgifterna för att kunna hantera legala och administrativa ärenden.

Riksarkivet och landsarkiven har under de senare åren tagit emot mellan 20.000 till 35.000 hyllmeter handlingar per år och ett stort antal kartor, ritningar, upptagningar för automatisk databehandling etc. Bestånden uppgick vid 2003 års utgång till cirka 570.000 hyllmeter pappershandlingar. Sedan drygt tio år skall ersättning för mottagna leveranser tas ut, vilka belopp sedan skall överföras till Riksarkivet och landsarkiven. Det har förts en diskussion inom arkivverket om de överförda beloppen verkligen täcker alla kostnader. Avsikten är dock att alla kostnader (förvaring, vård, tillhandahållande, sekretessprövning etc.) skall täckas genom leveransavgifterna, alltså kostnadsneutralt.

Den ovan beskrivna utvecklingen har lett till en kraftig ökning av antalet forskarförfrågningar. Antalet förfrågningar har totalt ökat från cirka 22.000 år 1999 till cirka 100.000 år 2003. Antalet folkbokföringsärenden, det vill säga de som berör enbart folkbokföringsmaterialet mellan 1895 till 1991, har ökat från cirka 12.000 år 1999 till cirka 18.000 forskarförfrågningar år 2003. I det senare fallet berörs materialet av 70 års sekretess vilket innebär att nästan allt material måste gås igenom, även om den absolut största delen kan släppas fritt efter prövning. Det finns ingen särskild statistik över antalet sekretessprövningar men tankar har funnits att registrera dessa också. Ej heller finns någon särskild statistik över hur många sekretessprövningar som äger rum vid besök i forskarsalarna. Det kan nämnas att särskilda rutiner har införts vid folkbokföringsenheterna för att underlätta tillhandahållandet vid forskarbesök. Riksarkivet har också givit ut en broschyr “Sekretess i folkbokföringen vid utlämnande av uppgifter från landsarkiven” för att underlätta hanteringen.

En särskild regeringsutredning har behandlat frågor om skanning av folkbokföringsmaterialet 1895 till 1991 och hur detta skall kunna tillhandahållas och tillgängliggöras, bland annat via internet. Vid skanningen inträder en automatiserad behandling av personuppgifter som gör EU:s dataskyddsdirektiv och personuppgiftslagens bestämmelser tillämpliga. Utredningen har nu avlämnats till utbildningsministern (SOU 2004:106) och föreslår en ny lag som skall reglera arkivmyndigheternas hantering av folkbokföringsuppgifter, bland annat ändamål, personuppgiftsansvar, direktåtkomst, avgifter etc.

Riksarkivet och landsarkiven anordnar återkommande kurser för den interna personalen om hur olika sekretesslags- och personuppgiftslagsfrågor skall hanteras.

Andra lagar av vikt för tillhandahållande

Bestämmelserna i personuppgiftslagen gäller inte om det skulle inskränka en myndighets skyldighet att enligt tryckfrihetsförordningen lämna ut personuppgifter, det vill säga tillhandahålla allmänna handlingar. Inte heller hindrar det att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. Här finns en konflikt mellan offentlighetsprincipen och integritetslagstiftningen. Reglerna i personuppgiftslagen gäller dock för material överlämnat till en arkivmyndighet.

Vad beträffar informationskyldigheten är det en omöjlighet för arkivmyndigheterna att kostnadsfritt tillhandahålla registerutdrag till den som så begär. Arkivmyndigheterna har fått ett undantag i arkivförordningen som medger att man inte behöver lämna ett registerutdrag om det är omöjligt eller innebär en oproportionerligt stor arbetsinsats. Vad detta innebär i praktiken har inte prövats i domstol men det skall inte förnekas att vi är bekymrade för vad en för oss negativ tolkning skulle innebära ekonomiskt.

Det finns vidare en regel i sekretesslagen som säger att sekretess skall gälla för personuppgifter om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgifterna behandlas i strid med personuppgiftslagen. Denna paragraf är svår att tillämpa men det finns flera domstolsutslag som kan ge en viss vägledning.

Det finns ett stort antal registerlagar som reglerar gallring och bevarande men även frågor om vilka sökbegrepp, som är tillåtna och får användas hos den personuppgiftsansvariga/arkivbildande myndigheten. Exempel på formuleringar när det gäller gallring är att uppgifter och handlingar skall gallras senast efter ett visst antal år. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (vanligtvis Riksarkivet) får meddela föreskrifter om att uppgifter och handlingar skall gallras vid senare tidpunkt eller bevaras. Tidigare föreskrevs det ofta att handlingar/persondata som undantogs från gallring skulle levereras till en arkivmyndighet. När det gäller tillåtna sökbegrepp kan det förefalla märkligt att olika typer av forskning inte efter lång tid får använda nya och andra sökbegrepp än de som var tillåtna för förvaltningen. Integritetsaspekterna avklingar ju allt eftersom tiden går. Det finns nu förslag om att man i registerlagarna skall ta in en regel om att regeringen får meddela föreskrifter om att andra sökbegrepp skall vara tillåtna efter att uppgifterna eller handlingarna överlämnats till en arkivmyndighet.

Här gäller det verkligen att balansera integritetsintressen och offentlighetsintressen, både på kort och på lång sikt. Det bör framhållas att regeringen i en proposition om ändring av tryckfrihetsförordningen framhöll att gallring rent faktiskt utgör ett större ingrepp i insynsrätten än sekretessbeläggning, vars grunder noga regleras i andra kapitlet tryckfrihetsförordningen och den därav följande sekreteesslagen (Proposition 2001/02:70).

Ett särskilt problemområde utgörs av upphovsrättsfrågor där offentlighetsprincipen och upphovsrätten har olika skyddsintressen. Upphovsrättsdirektivet som nu skall implementeras i svensk lagstiftning har gjort frågan brännande aktuell. Arkivmyndigheterna måste behärska även detta lagområde, särskilt med hänsyn till att skyddsperioderna förlängts kraftigt under senare tid.

Aktuellt lagstiftningsarbete

Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén har lagt fram flera betänkanden som har haft betydelse eller kommer att få stor betydelse för arkivhanteringen i Sverige. Så ledde det första betänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) till för arkivhanteringen avgörande tillägg och ändringar i tryckfrihetsförordningen. Det andra betänkandet, Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97), har lagt fram förslag till en helt ny och utvidgad lag som skall bland annat ersätta arkivlagen. Det tredje betänkandet, Ny sekretesslag (SOU 2003:99), innehåller förslag till en helt ny sekretesslag under beaktande av vissa för arkivmyndigheterna speciella problem. Det fjärde betänkandet, Insyn och sekretess - i statliga företag samt i internationellt arbete (SOU 2004:75), föreslår bland annat att statliga företag som regel skall omfattas av tryckfrihetsförordningens och därmed också av arkivlagstiftningen. De kommunala bolagen omfattas redan av dessa regler så man härigenom skulle uppnå symmetri mellan bolag där det offentliga har ett dominerande inflytande.

Med tanke på vad som ovan sagts om upphovsrättslagstiftningen och integritetslagstiftningen inser man lätt att arkivmyndigheterna måste bevaka utvecklingen inom dessa områden. Lägger man också till vad som händer inom förvaltningslagstiftningen och elektroniska signaturer samt bevakning av EU-lagstiftningen är det inte en liten uppgift att ta hand om.

Några konklusioner

Den snabba utvecklingen inom ICT-området och betonandet av e-government betyder mycket för arkivinstitutionernas verksamhet. Den internationella utvecklingen har blivit allt viktigare att följa. Trenden mot bland annat Freedom of information lagstiftning har ändrat perspektivet för arkivverksamheten, vilket visas bland annat genom Amsterdamfördragets artikel om a right on access to documents och den därav föranledda förordningen från maj 2001 om access to documents. Även den kommande EU-rapporten on Archives in the enlarged European Union som föranleddes av Ministerrådets arkivresolution från den 6 maj 2003 tar upp dessa frågor. Europarådets två rekommendationer om Access to Archives och Access to official documents spelar också en stor roll i detta avseende.

De olika delarna i skilda lagstiftningskomplex måste av arkivmyndigheterna ses ur ett helhetsperspektiv. I Sverige har det ansetts naturligt att en representant för arkivverket sitter med i olika kommittéer och utredningar inom skilda områden av betydelse för hanteringen av arkiv/allmänna handlingar.

Arkivmyndigheternas verksamhet i Sverige har förändrats kraftigt under de senaste decennierna. Även om målen inte har ändrats, så har metoderna måst utvecklas. Det proaktiva sättet att arbeta är än viktigare i dag då man redan från början måste fastställa vad som utgör handling, vad som skall dokumenteras, registreras, förtecknas, beskrivas. Handlingen i elektronisk form måste bibehålla sin autenticitet över tiden, såsom den upprättades eller inkom till myndigheten med text och kontext. Det är sedan dessa handlingar som skall överföras till arkivmyndigheterna för förvaring och tillhandahållande. Genom att både handlingar i pappersform och i elektronisk form har kommit att levereras allt snabbare, har arkivmyndigheternas roll utvidgats från att i stort sett tidigare ha betjänat forskningen till att nu fungera som en del av förvaltningens mer aktiva arkiv. Arkivmyndigheterna måste således oavvisligen ha kunskap om och upprätthålla olika regler som om handlingsoffentlighet och sekretess, om integritetslagstiftning, om upphovsrätt etc. Annars fungera vare sig tillgängligheten eller skyddet, vilket är en nödvändig förutsättning om arkivmyndigheterna i sin nya roll som förvaltningens arkiv (med hantering av aktuellt material till olika kategorier av användare) skall åtnjuta förtroende för sin hantering, en slags legitimitet.

En tanke är att, eftersom tillhandhållandet nu börjar ske alltmeröver gränserna, man gör en jämförande studie om likheter och skillnader. Vi har ju delvis olika lösningar på hur offentlighet, sekretess etc. skall hanteras. Man kan ju som användare i ett alltmer konvergerande Europa fråga sig om skillnader i tillgänglighet och forskarsalsrutiner är motiverade. Denna fråga berörs ju också i den ovan nämnda EU-rapporten och det kommer att få betydelse bland annat när det gäller den i denna föreslagna portalen. Det vore intressant att studera detta men samtidigt vilket genomslag skillnader/likheter får i praktiken och då börja i de olika nordiska länderna.