"Archiv-vise" av Henrik Wergeland

Kontakt webmaster
/nettredaktør

Taushet er gull?
Taushetsbelagt arkivmateriale – det norske eksempel

Tor Breivik

Den generelle regelen om taushetsplikt for norske tjenestemenn finnes i lov om forvaltningens saksbehandling (forvaltningsloven). I tillegg finnes en del bestemmelser i særlovgivningen, enten ved at det er uttrykkelig sagt at forvaltningslovens regler ikke gjelder, eller ved at det er gitt referanser til forvaltningsloven. Den generelle taushetsplikten omfatter to forhold: personlige opplysninger og forretningshemmeligheter. For hverdagen til Arkivverkets tjenestemenn er det særlig bestemmelsene om taushetsplikt om personlige opplysninger som spiller en betydelig rolle. Jeg skal her berøre noen av de spørsmålene som mange av oss daglig må forholde oss til.

Hva er det som er taushetsbelagt?

Bortsett fra en oppramsing av opplysninger som vanligvis ikke skal betraktes som taushetsbelagte, inneholder forvaltningsloven ingen nærmere definisjon på hva som i denne sammenheng regnes som personlig forhold. Juristenes svar er at det da må dreie seg om slikt som det er vanlig å ville holde for seg selv. Og holdningen til dette er selvfølgelig noe som vil variere fra person til person, avhengig av personlighet og ståsted ellers. Den som ønsker innsyn i arkivmateriale vil ofte kunne ha en annen oppfatning av hva som kan og bør betraktes som taushetsbelagt enn den som skal ivareta sin taushetsplikt. Kanskje den som det gjelder også ville ha et annet syn dersom vedkommende kunne bli spurt? Og hva som må betraktes som taushetsbelagt kan også være situasjonsbetinget. I en nordisk sammenheng kan vi kanskje ta som eksempel opplysninger med tilknytning til Hitler-Tyskland. Så vidt jeg har forstått, kan det i Sverige være slik at tyskvennlighet i tiden 1940-1945 i ettertid har vært betraktet som en belastning for enkelte. Hvorvidt opplysninger om slikt er taushetsbelagt dersom de framkommer i offentlige arkiver, vet jeg ikke. Men det jeg vet, er at i Norge er slikt svært sensitivt for mange. Og forskjellen er at i Norge vil slike holdninger nokså automatisk kunne kobles til i hvert fall mistanke om landsforræderi. Hos meg er det derfor ikke tvil om at taushetsplikt om slikt i hvert fall for en periode har vært mer påtrengende nødvendig i Norge enn i Sverige. Nettopp slike forskjeller kan være en av grunnene til at man av og til kan møte påstander om at norske myndigheter er så mye mer påholdne enn andre lands myndigheter.

Når kan det eventuelt gjøres unntak fra taushetsplikten?

De to viktigste og for denne forsamlingen vel kjente unntakene fra regelen om å bevare taushet om visse typer opplysninger, er partsinnsynet og forskerinnsynet. Det første skal jeg la ligge her, men innsyn for forskningsformål reiser en del interessante problemstillinger.

For det første er det slik at norsk lovgivning er relativt unik på dette området – jeg kjenner bare til ett annet land som har tilsvarende lovgivning på dette området, nemlig Canada. Det unike består i at vi har lovfestet at det er forskjell på forskere og andre folk, i den forstand at taushetsbelagte opplysninger, altså opplysninger som ikke er tilgjengelige for alle og enhver, kan gjøres tilgjengelig for forskningsformål. Forskere som på dette grunnlaget får tilgang til slike opplysninger, har også taushetsplikt. De kan altså ikke bringe opplysningene videre på en slik måte at de kan knyttes til enkeltperson, men bare bruke dem som et generelt grunnlag for sin forskning. Og det at en forsker får adgang til slikt materiale medfører ikke at noen andre får rett til å se det samme materialet.

Hvem er så forsker? Forarbeider til forvaltningsloven og forskrifter til denne viser at det man her har hatt i tankene er formelt kvalifiserte forskere. Vanlig slektsforskning og undersøkende journalistikk er eksempler på ”forskning” som ikke omfattes av denne bestemmelsen.

Nå er det også slik at ingen forskere har et krav på å få innsyn i taushetsbelagte opplysninger. Å gi innsyn for slike formål er bare en mulighet som er gitt den som skal forvalte en taushetsplikt – ”når det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser”. Dette har gitt opphav til den oppfatning og praksis at man kan operere med en slags matrise, der aksene er graden av sensitivitet og forskerens formelle kompetanse – jo høyere grad av sensitivitet, jo høyere krav til forskerens kompetanse. Når opplysningene har vært sett på som lavsensitive, i betydningen på kanten til å kunne sies å være fritt tilgjengelige for alle og enhver, har kravet til forskerkompetanse noen ganger vært lagt så lavt at det ikke lenger har vært snakk om formell forskerkompetanse. Det har derfor noen ganger ikke vært stilt større krav enn at vedkommende må kunne vise at han eller hun er i stand til å skrive en sammenhengende framstilling på grunnlag av et kildemateriale.

På den annen side må også godt kvalifiserte forskere kunne legge fram en holdbar prosjektbeskrivelse dersom det ønskes adgang til høysensitive opplysninger. Et eksempel som belyser dette kan være forskning på det såkalte steriliseringsarkivet, som nå er i Riksarkivet. Dette er etter min oppfatning noe av det mest sensitive Rikarkivet oppbevarer, når det gjelder personopplysninger. Materialet går fram til 1977, og i 1989 søkte en kvalifisert historiker om innsyn i dette materialet med følgende begrunnelse: ”Forskningsprosjekt om velferdsstatsideologi.” I samtaler ba vi om nærmere presisering av hvordan opplysninger fra dette materialet skulle brukes i en slik sammenheng, uten at vi ble noe særlig klokere. Under henvisning til at Sosialdepartementet etter råd fra Rådet for taushetsplikt og forskning noen måneder tidligere hadde avslått en tilsvarende søknad, avslo Riksarkivaren å gi innsyn. Den underliggende begrunnelse var at det ville være en uforholdsmessig ulempe for dem det gjaldt om det ble kjent at opplysninger om dem var blitt stilt til rådighet i en slik sammenheng. Vedtaket ble anket til Kulturdepartementet. Anken inneholdt en setning som sa noe om hva opplysningene skulle brukes til. Departementet fant ikke grunn til å gjøre om Riksarkivarens vedtak.

Ti år senere søkte en annen forsker, også historiker, om adgang til en lang rekke konkrete saker i det samme materialet. Vedkommende var engasjert av Norges forskningsråd på vegne av Sosialdepartementet for å utføre et forskningsprosjekt angående tvangssterilisering av omstreifere. Med søknaden om innsyn fulgte en prosjektbeskrivelse på nærmere ti sider. Riksarkivaren fant at her måtte prosjektet som sådan sies å ha så vidt positiv valør for de det gjaldt at eventuell påkjenning ved å vite at opplysningene var blitt brukt av forskeren, ville være mindre enn i andre sammenhenger. Søknaden ble innvilget.

Er forskere mer til å stole på enn andre folk?

Nylig avdøde Einar Førde ble en gang i løpet av sin politikerkarriere stilt spørsmålet om politikere er til å stole på. ”Politikarar er som folk flest”, svarte Førde. ”Korleis er folk flest, då?” var oppfølgerspørsmålet. Svaret kom kjapt: ”Ikkje til å stola på!” Jeg vil ikke gå så langt som å gjøre dette til en generell karakteristikk av forskere, men jeg våger den påstand at ikke alle forskere er like mye til å stole på. Deltakerne her er vel kjent med den generelle taushetserklæringen som forskere blir bedt om å undertegne før de får utlevert materiale som inneholder taushetsbelagte opplysninger. De aktuelle taushetspliktbestemmelsene er gjengitt i erklæringen, og det forskeren skriver under på, er at han eller hun kjenner disse bestemmelsene.

I en konkret sak der flere forskere søkte om innsyn i taushetsbelagte opplysninger for samme formål, og der det forelå avtale med et forlag, fant vi det nødvendig å ta et møte med representanter for forskerne og forlaget, herunder en kjent jurist engasjert av forlaget. Under møtet fant jeg det formålstjenlig å sitere forvaltningsloven § 13 e, som inneholder bestemmelsene om forskeres taushetsplikt i slike sammenhenger. Søkerrepresentanten, en professor, hevdet da straks at dette var noe nytt som han ikke hadde hørt om før. Det måtte altså være snakk om innstramninger fra Riksarkivarens side. Etter møtet gikk jeg i Riksarkivets arkiv, og på få minutter fant jeg nærmere ti erklæringer der vedkommende professor hadde undertegnet på at han kjente bestemmelsene i forvaltningsloven § 13 e.

På den andre ytterkanten vil jeg nevne den forskeren som fikk tilgang til steriliseringssakene. Vedkommende har flere ganger signalisert at han tar sin taushetserklæring svært alvorlig. Dette kan jeg si fordi han flere ganger har kontaktet Riksarkivet med spørsmål om bruk av de generelle opplysningene han har ervervet gjennom sin tilgang til materialet. Å bringe videre opplysninger knyttet til enkeltperson virker å være en helt fremmed tanke for ham.

I mellomrommet mellom disse to ytterpunktene finner vi den flokken av forskere som nok er klar over at de har skrevet under en taushetserklæring, men som mener at de er fullt i stand til selv å vurdere hva som må anses som taushetsbelagte opplysninger. Og det er i utgangspunktet det vi også mener bør være tilfellet – når taushetserklæring er undertegnet, er det forskerens eget ansvar å ivareta sin egen taushetsplikt. Til hjelp i slike overlegninger finnes også forskningsetiske retningslinjer, som noen ganger faktisk kan gå lenger enn det som formelt følger av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 e. Men her synes nok trangen til å nå et større publikum noen ganger å gå ut over opptuktelsen. Jeg er ikke alene om den oppfatning at også historieskrivingen er blitt mer og mer personfokusert gjennom de siste tiårene, og at enkelte forskere nok må kunne sies å ha en litt skrantende forskningsetikk.

Fra tid til annen får vi henvendelser til Riksarkivet, helst underhånden, med spørsmål om det virkelig er lov å offentliggjøre den og den type opplysninger på den og den måte. Noen ganger dreier det seg om opplysninger som må være hentet fra materiale i Arkivverkets varetekt. Det kan dreie det seg om opplysninger som formelt sett er fritt tilgjengelige, og da er det kun forskerens etikk som eventuelt skulle ha stått i veien. Andre ganger har det vært snakk om opplysninger som i beste fall ligger helt opp til grensen for å være taushetsbelagte, noen ville mene over grensen. Her har altså forskerens vurdering vært en annen enn den jeg ville lagt til grunn. I noen få tilfeller har det gått så vidt langt at jeg personlig vil betrakte noe av det som er gjort som ”outing”. Også forskere som formelt sett er å anse som høyt kvalifiserte innenfor sitt fagområde har bedrevet slikt.

Det vi også har kunnet konstatere gjennom praksis, er at forskere ofte ikke oppfatter at deres taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 e også gjelder i forhold til kolleger. Det er nemlig slik at det ikke skal være fri flyt av taushetsbelagte opplysninger i forskningsmiljøer, men det er ganske sikkert at det i mer eller mindre faglige sammenhenger i ikke helt liten utstrekning bringes videre taushetsbelagte opplysninger til fagfeller, uten det ser ut til å bli ofret en tanke verken av avgiver eller mottaker at dette er brudd på taushetsplikt.

Vi har ikke mange virkemidler om vi vil gjøre noe med et slikt tilfelle. Det er straffbart å bryte sin taushetsplikt, det gjelder også for forskere, men det er bare påtalemyndigheten som kan håndheve dette. Riksarkivaren har aldri gått til politianmeldelse på slikt grunnlag, og vi vet derfor ikke hva som skal til for at en slik anmeldelse eventuelt skal føre fram. Det Riksarkivaren på egen hånd kan gjøre, er å trekke slike forhold inn i vurderinger av nye adgangssøknader fra samme forsker. Det har sjelden vært aktuelt å gjøre dette, men en og annen pekefinger har det vært viftet med opp gjennom årene.

Bør reglene endres?

Sett på ovenstående bakgrunn kan jeg godt forstå journalister som ikke kan skjønne at ikke deres virksomhet skal kunne betraktes som like godt formål som mye av det formelt kvalifiserte forskere bedriver. Pressen har jo sin redaktørplakat og værvarsomplakat, som skulle være like gode som forskernes etiske retningslinjer. Jeg er ikke så sikker på om alle i dag ville være enig i det siste, særlig ikke dersom man ser på enkelte avisers praktisering av de nevnte plakatene. Jeg hører derfor fremdeles til dem som mener at med gjennomsnittlig oppførsel lagt til grunn, ville jeg nok heller ha gitt taushetsbelagte opplysninger til en forsker enn til en journalist. Jeg har gjentatte ganger i forskjellige forsamlinger av pressefolk (Redaktørforeningen, Pressens offentlighetsutvalg, Skup-konferansen) som svar på direkte spørsmål sagt at Riksarkivaren ikke har noen planer om å foreslå regelverket endret, men pekt på at det naturligvis står presseorganene fritt å arbeide for en endring. Det er ti år siden jeg første gang for alvor møtte denne problemstillingen fra pressehold, men jeg har så langt ikke registrert at pressens organer i det hele tatt har tatt opp spørsmålet på en slik måte at det har blitt en sak. Riksarkivaren på sin side vil naturligvis til enhver tid følge det regelverk som våre lovgivende myndigheter til enhver tid fastsetter – skulle bare mangle.

Hvem kan bli skadelidende?

Forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt ble satt i kraft fra 1. januar 1978, men disse bestemmelsene var ikke ment å skape ny rett angående taushetsplikt – de skulle bare kodifisere gammel rett. Dette gjaldt egentlig også bestemmelsene om bruk av taushetsbelagte opplysninger for forskningsformål; disse bestemmelsene ble tatt inn for å imøtekomme innvendinger som gikk på at slik kodifisering av taushetsplikt kunne føre til vanskeligere kår for forskning i Norge. Spesielt ville dette gjelde nødvendig samfunnsforskning som tok for seg nyere fenomener.

Behovet for kodifisering av taushetsplikten oppstod først og fremst som en følge av innføringen av et alminnelig offentlighetsprinsipp i forvaltningen fra 1. juli 1971. Det måtte presiseres at taushetsplikt om visse typer opplysninger fremdeles gikk foran bestemmelsene om offentlighet. De man ville beskytte var enkeltborgerne. Det ble lagt til grunn at forskning skulle kunne skje som før, men at det skulle være litt vanskelig også for forskere å få tilgang til taushetsbelagte opplysninger. Først og fremst tenkte man på beskyttelse av de borgere som er i live, men det var også klart at døde mennesker ville ha krav på beskyttelse. Likeså er det slik at ikke bare den en opplysning direkte angår, har krav på beskyttelse, men at også deres nærmeste familie i mange tilfeller vil ha et behov for at opplysningen behandles som taushetsbelagt.

Jeg har tidligere vært inne på forholdet til okkupasjonsmakten i Norge under andre verdenskrig. Dersom vi bruker dette eksempelet videre, ser vi for det første at slike opplysninger dels har, og dels er i ferd med, å passere den alder da de etter forvaltningslovens hovedregel ikke lenger er taushetsbelagte (60 år). Det vi nesten daglig opplever i Riksarkivet, er at for mange er dette fremdeles svært sensitivt, og da snakker vi i dag i stor utstrekning om etterkommere av de som ble dømt for landssvik. Spørsmålet som Riksarkivaren snart må ta stilling til, er derfor om han bør gjøre bruk av den myndighet han er gitt til å forlenge taushetsplikt ut over 60 år.

En annen innfallsvinkel kan også relateres til forhold under krigen. Det hevdes av og til at vi av hensyn til krigens ofre må være åpne om andres tvilsomme gjøren og laden. Det kan så være, men det finnes også eksempler på at ofre kan ha krav på beskyttelse. Det er for eksempel en del interesse rundt pedofili- og incestsaker. Her vil det så avgjort være av interesse å beskytte ofrene like mye og kanskje mer enn gjerningsmannen. Og jeg kan også nevne et eksempel på en annen type sak der ofrene kan ha interesser å ivareta: Ved arrestasjonene av jøder under krigen ble deres eiendom også konfiskert. Det ble gjort nitidige bo-opptegnelser, alt ned til teskjeer og underbukser ble registrert og tilstand til dels beskrevet. Da fornyet erstatningsbehandling var aktuell for noen år siden, var det stor interesse rundt disse bo-opptegnelsene. En journalist i Norges største avis henvendte seg da til Riksarkivet med den oppfatning at bo-mappene var fritt tilgjengelige, og ville se mappene til en kjent familie. Jeg svarte da et dette nok kunne la seg ordne, siden medlemmer av familien var i live og eventuelt kunne gi sin tillatelse til innsyn. Journalisten gav uttrykk for overraskelse over at dette skulle være nødvendig, men mente på den annen side at dette ikke ville representere noe problem. Hun ville komme tilbake så snart hun hadde utvirket tillatelse. Vi har til nå ikke hørt fra henne igjen.

Poenget er at offentlige tjenestemenn ikke er pålagt taushetsplikt for å beskytte myndighetene, men for å beskytte borgerne. Og det er også det som Arkivverkets tjenestemenn må forholde seg til.

Hvordan er så egentlig praksis i dag?

De som deltok i Norske arkivdager i 2003 husker kanskje at en representant for en større avis i et kåseri til dels raljerte over Riksarkivarens praksis, knyttet til en bestemt sak som han selv hadde vært part i. Nå var dette oppkok av gammel grøt, og Riksarkivaren hadde tidligere i en annen sammenheng gitt skriftlig tilsvar på den samme framstillingen, men dette var åpenbart ”glemt”. Saken hadde sitt utgangspunkt i det samme jødebo-oppgjøret som jeg nevnte her tidligere. To personer som presenterte seg som journalister i en navngitt avis, søkte det lokale statsarkivet om innsyn i alt materiale som hadde med annen verdenskrig å gjøre, med sikte på å skrive avisartikler, eventuelt også bok, om behandlingen av jødene i deres distrikt. Tatt bokstavelig betydde dette for eksempel innsyn i alle de lokale politiarkivene for en femårsperiode. Arkivenes alder på det aktuelle tidspunkt var rundt 50 år. Ikke noe regelverk gir anledning for Riksarkivaren til å innvilge en slik søknad. Det ble derfor ført en omfattende korrespondanse fram og tilbake. Fra vår side var dette en måte å finne ut om og hvordan vi faktisk kunne gi dem nødvendig hjelp i deres arbeid uten å bryte noen taushetspliktregler. Sluttresultatet ble at den ene av journalistene, som også hadde historie hovedfag, ble innvilget adgang til nærmere spesifiserte arkivdeler med hjemmel i forvaltningsloven § 13 d, om bruk av taushetsbelagte opplysninger til forskningsformål. Vi mente vi hadde gjort en god jobb, og hadde inntrykk av at også søkerne var fornøyd med den løsningen vi i fellesskap hadde kommet fram til. I etterhånd ble dette framstilt som om Riksarkivaren var vrangvillig og hans saksbehandlere ukyndige og at hele kostebinderiet måtte drives fra skanse til skanse med stor innsats fra søkernes side.

Det faktiske forhold er at når det gjelder søknad om innsyn i taushetsbelagte opplysninger for forskningsformål, innvilges mer enn nitti prosent stort sett uten videre. Det dreier seg år om annet om rundt 500 søknader. For noen er det riktignok nødvendig å ta en ekstra oppklaringsrunde, det kan dreie seg om utilstrekkelig dokumentasjon på forskerkompetanse, utilstrekkelig prosjektbeskrivelse eller studenters manglende bekreftelse på at de er under forsvarlig veiledning. De fleste avslag begrunnes i manglende forskerkompetanse i forhold til sensitiviteten i materialet. En sjelden gang vil det også måtte avslås å gi innsyn fordi den bruk av opplysningene som forskeren angir som formål, er slik at ivaretakelse av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 e ikke vil være mulig.

For en stor del av de relativt få som ikke innvilges, forsøker vi alltid å finne fram til måter å hjelpe vedkommende på. Det kan for eksempel være mulig at Arkivverkets tjenestemenn kan gjøre nødvendige oppslag i materiale for å skaffe fram ønskede opplysninger. Slik vil jeg anta at 99 av 100 søkere stort sett får de opplysninger som det er mulig å skaffe dem. En annen sak er at enkelte har mer enn antydet at når de ikke finner de opplysningene de hadde ventet eller håpet på, så må jo det skyldes at de ikke har fått innsyn i alt de burde ha fått innsyn i.